Nomeação, atribuições, evolução histórica e desafios
O cargo de secretário-geral das Nações Unidas é frequentemente descrito como um dos mais difíceis do mundo. Trygve Lie, o primeiro titular da função, salientou essa dificuldade, que resulta, em grande medida, da própria ambiguidade do cargo. Antes da criação da Organização das Nações Unidas, em 1945, o presidente norte-americano Franklin D. Roosevelt imaginava o secretário-geral como uma espécie de «moderador mundial». A Carta das Nações Unidas, porém, define-o, no artigo 97.º, como o mais alto funcionário administrativo da Organização. Assim, desde a origem da ONU, o cargo tem oscilado entre duas dimensões: a de secretário, responsável pela direção do aparelho administrativo, e a de general, dotado de influência diplomática e política. Cada titular procurou encontrar um equilíbrio próprio entre estas vertentes, de acordo com a sua personalidade e com a conjuntura internacional.
O secretário-geral é, portanto, simultaneamente funcionário internacional, diplomata, mediador e representante público da ONU. Deve dirigir o Secretariado, executar as decisões dos órgãos intergovernamentais e defender os princípios da Organização, mas também preservar independência suficiente para alertar os Estados-membros quando a paz, a segurança ou os direitos humanos estão ameaçados. Esta combinação torna o cargo especialmente exigente: espera-se que o seu titular atue como uma voz moral autónoma, embora dependa politicamente dos Estados, sobretudo das grandes potências, para ser nomeado, para obter recursos e para concretizar muitas das suas iniciativas. Por isso, o secretário-geral pode ser visto, consoante as circunstâncias, como uma figura política com capacidade de iniciativa ou como um funcionário limitado pela vontade dos governos.
Nomeação e evolução histórica
A nomeação do secretário-geral está prevista no artigo 97.º da Carta. A Assembleia Geral procede à designação sob recomendação do Conselho de Segurança. Na prática, o processo começa com a apresentação dos candidatos por, pelo menos, um Estado-membro. Seguem-se, habitualmente, consultas e sondagens informais no Conselho de Segurança, nas quais os seus membros manifestam apoio, oposição ou ausência de posição relativamente a cada candidatura. Para ser recomendado à Assembleia Geral, um candidato necessita de pelo menos nove votos entre os quinze membros do Conselho e não pode ser vetado por nenhum dos cinco membros permanentes — Estados Unidos, China, França, Rússia e Reino Unido. A designação é depois formalizada pela Assembleia Geral. Embora todos os Estados-membros participem no processo, os membros permanentes exercem uma influência decisiva devido ao direito de veto.
A duração do mandato não foi fixada diretamente pela Carta. O precedente estabelecido com a designação de Trygve Lie, pela Resolução 11 (I), de 1946, consagrou um mandato de cinco anos, suscetível de renovação. Desde então, consolidaram-se várias normas informais. Os secretários-gerais tendem a provir de Estados pequenos ou médios, considerados relativamente neutros, e os membros permanentes evitam propor cidadãos seus. Também se procura respeitar uma rotação regional, embora esta não constitua uma regra jurídica. Até 2026, todos os titulares foram homens, circunstância que reforçou os apelos à escolha de uma mulher para suceder a António Guterres. A representação regional também ganhou importância, em particular a possibilidade de o próximo titular provir da América Latina e das Caraíbas, região que apenas esteve representada por Javier Pérez de Cuéllar.
A história da função demonstra a importância da relação entre o secretário-geral e as grandes potências. Trygve Lie, ministro dos Negócios Estrangeiros da Noruega antes de assumir o cargo em 1946, entrou em conflito com a União Soviética devido à intervenção na Coreia. Em 1950, a URSS vetou a sua recondução e recusou reconhecer a decisão da Assembleia Geral de prolongar o mandato por mais três anos, o que acabaria por conduzir à sua demissão em 1952. O seu sucessor, o sueco Dag Hammarskjöld, nomeado em 1953, desenvolveu uma conceção mais autónoma e ativa do cargo. Defendia que o secretário-geral era, também no plano político, o chefe do executivo da Organização. A sua intervenção na crise do Congo provocou a hostilidade do bloco soviético, que chegou a propor a substituição do secretário-geral por uma direção tripartida — uma troika composta por representantes dos Estados ocidentais, socialistas e neutros. Hammarskjöld morreu num acidente de aviação, em setembro de 1961, quando se deslocava para negociações de cessar-fogo relacionadas com a crise congolesa.
Após a morte de Hammarskjöld, o birmanês U Thant foi inicialmente nomeado a título interino em novembro de 1961, sendo confirmado no ano seguinte e reconduzido em 1966. Sucedeu-lhe, em 1972, o austríaco Kurt Waldheim, que permaneceu no cargo durante dois mandatos; a China impediu um terceiro mandato através do veto. Entre 1982 e 1991, o diplomata peruano Javier Pérez de Cuéllar dirigiu a ONU num período marcado pelo fim da Guerra Fria, pelo desmoronamento do bloco soviético e pela Guerra do Golfo, desempenhando igualmente importantes funções de mediação, designadamente no processo que conduziu ao cessar-fogo entre o Irão e o Iraque.
O egípcio Boutros Boutros-Ghali assumiu funções em 1992, numa fase em que o fim da bipolaridade parecia abrir novas possibilidades de ação ao Conselho de Segurança. A sua interpretação ampla e politicamente ambiciosa das funções do secretário-geral acabou, contudo, por gerar tensões com os Estados Unidos, que vetaram a sua recondução em 1996. Foi substituído pelo ganês Kofi Annan, antigo subsecretário-geral da ONU, que exerceu o cargo entre 1997 e 2006. Annan ficou associado a uma conceção ativista da função, à defesa dos direitos humanos e ao entendimento de que a soberania não pode servir para encobrir violações graves. Recebeu o Prémio Nobel da Paz, mas enfrentou também críticas, nomeadamente pela gestão do programa Petróleo por Alimentos no Iraque.
Ban Ki-moon, antigo ministro dos Negócios Estrangeiros e do Comércio da Coreia do Sul, foi secretário-geral entre 2007 e 2016. Foi frequentemente visto como um administrador mais prudente do que o seu antecessor, embora tenha contribuído para a conclusão do Acordo de Paris de 2015 sobre as alterações climáticas e para o aumento da presença de mulheres nos cargos superiores da ONU. O seu mandato foi igualmente marcado por críticas relativas à resposta da Organização à epidemia de cólera no Haiti e pelas dificuldades em obter uma atuação concertada do Conselho de Segurança perante a guerra na Síria.
António Guterres, antigo primeiro-ministro português e ex-alto-comissário das Nações Unidas para os Refugiados, assumiu o cargo em 2017 e foi reconduzido em 2021. Os seus dois mandatos foram marcados pelo agravamento das alterações climáticas, pela pandemia de COVID-19, pelo aumento das desigualdades, pelos rápidos avanços da inteligência artificial e pela multiplicação de conflitos, designadamente na Ucrânia e no Médio Oriente. Guterres procurou promover o desenvolvimento sustentável, a paz, os direitos humanos e a reforma do sistema das Nações Unidas. Adotou uma linguagem particularmente firme sobre a crise climática, embora alguns críticos considerem que a sua preferência pela diplomacia discreta limitou a condenação pública de violações cometidas por Estados poderosos. A proximidade do fim do seu mandato, em dezembro de 2026, voltou a colocar no centro do debate a natureza do cargo e os critérios de escolha do seu sucessor.
Atribuições administrativas e políticas
As atribuições do secretário-geral podem ser agrupadas em funções administrativas e políticas, embora a separação entre ambas nem sempre seja clara. No plano administrativo, o secretário-geral dirige o Secretariado, organiza os serviços, nomeia o pessoal e exerce o poder disciplinar, nos termos dos artigos 97.º e 101.º da Carta. Atua dentro do quadro orçamental aprovado pela Assembleia Geral e das orientações definidas pelos órgãos intergovernamentais. O Secretariado assegura atividades tão diversas como a investigação, a tradução, a preparação do orçamento, as relações com os meios de comunicação e o apoio técnico às restantes estruturas das Nações Unidas. O crescimento da Organização aumentou o número e a complexidade destes serviços, tornando permanente a tensão entre as exigências operacionais e as pressões dos Estados-membros para conter as despesas.
Cada secretário-geral imprimiu uma orientação própria à administração. Hammarskjöld estruturou gabinetes especializados nos domínios jurídico, político, orçamental e de pessoal; Boutros-Ghali reforçou a supervisão através de subsecretários-gerais; durante o mandato de Kofi Annan foi criado o cargo de vice-secretário-geral, destinado a acompanhar as operações quotidianas; e Guterres reviu os mecanismos de delegação de autoridade e reorganizou os departamentos de gestão. O secretário-geral nomeia ainda responsáveis para numerosos cargos superiores, incluindo dirigentes de fundos e programas como a UNICEF e o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento. Estas nomeações são muitas vezes objeto de consultas e pressões por parte dos Estados, cabendo ao secretário-geral procurar conciliar competência, independência e equilíbrio geográfico.
As funções políticas apresentam três dimensões principais: representativa, diplomática e operacional. Na vertente representativa, o secretário-geral personifica a ONU perante os Estados, outras organizações internacionais e a opinião pública mundial. Pode celebrar acordos de sede e outros acordos de natureza funcional, acreditar representantes, participar em conferências e enviar representantes pessoais. Embora muitas destas atividades possuam um conteúdo predominantemente formal, reforçam a imagem do secretário-geral como rosto da Organização e símbolo da sua unidade.
A dimensão diplomática decorre sobretudo do artigo 99.º da Carta, que permite ao secretário-geral chamar a atenção do Conselho de Segurança para qualquer questão que, em sua opinião, possa ameaçar a manutenção da paz e da segurança internacionais. Esta competência confere-lhe uma capacidade de iniciativa própria e constitui a principal base jurídica para um desempenho político ativo. O secretário-geral pode ainda recorrer aos seus bons ofícios, promover contactos entre partes em conflito, propor soluções, nomear enviados especiais e desenvolver iniciativas de mediação. Hammarskjöld promoveu esforços de armistício entre Israel e os Estados árabes, Pérez de Cuéllar participou na procura de uma solução para a guerra Irão-Iraque e sucessivos titulares recorreram à diplomacia preventiva para impedir a escalada de crises.
A dimensão operacional surge quando o Conselho de Segurança ou a Assembleia Geral confiam ao secretário-geral a execução de decisões ou missões definidas de forma ampla. É neste domínio que as fronteiras entre administração e política se tornam mais imprecisas. A prestação de assistência técnica ou humanitária insere-se claramente nas atribuições do Secretariado; o recurso autónomo a meios militares está excluído. Entre estes extremos, porém, existe uma vasta margem de ação que permite ao secretário-geral interpretar mandatos, adotar iniciativas e adaptar a resposta da ONU às circunstâncias. Essa margem pode tornar a Organização mais eficaz, mas também provocar conflitos com os Estados-membros ou com o Conselho de Segurança.
A manutenção da paz é um exemplo dessa articulação. O Conselho de Segurança decide, em regra, a criação e o mandato das operações, mas o controlo operacional é exercido pelo Secretariado. O secretário-geral nomeia os responsáveis pelo departamento competente, apresenta relatórios ao Conselho e acompanha o funcionamento das missões. Em 2018, Guterres lançou a iniciativa Ação para a Manutenção da Paz, destinada a melhorar o desempenho das operações, reforçar a coordenação com as autoridades locais, aumentar a participação das mulheres e assegurar uma maior responsabilização em casos de conduta indevida. O secretário-geral nomeia igualmente enviados e representantes especiais encarregados de mediar conflitos e negociar acordos, embora estas escolhas possam ser condicionadas pelos membros do Conselho de Segurança. O bloqueio norte-americano à nomeação de Salam Fayyad como enviado para a Líbia, em 2017, demonstrou essa tensão entre a competência formal do secretário-geral e a influência política das grandes potências.
A relação com o Conselho de Segurança
A relação com o Conselho de Segurança, em especial com os cinco membros permanentes, é uma das principais condicionantes do cargo. O secretário-geral deve servir os interesses gerais da Organização e dar voz aos Estados menos poderosos, mas não pode ignorar os países que dispõem de veto, recursos financeiros, influência diplomática e capacidade militar. A experiência dos primeiros titulares demonstrou que a oposição de uma grande potência pode comprometer seriamente a ação e até a permanência do secretário-geral. Ao mesmo tempo, reduzir o cargo a um mero executor da vontade do Conselho de Segurança contrariaria a independência que a Carta atribui ao Secretariado e enfraqueceria a legitimidade universal da função.
O problema torna-se especialmente visível quando os membros permanentes discordam. Havendo consenso entre eles, o Conselho de Segurança dispõe de amplas possibilidades de atuação e o secretário-geral pode concentrar-se na execução das decisões adotadas. Quando existe confronto entre as grandes potências, o veto pode paralisar o Conselho e limitar qualquer resposta coletiva. A Rússia pôde bloquear medidas do Conselho relacionadas com a invasão da Ucrânia, enquanto os Estados Unidos recorreram repetidamente ao veto em matérias relativas ao conflito israelo-palestiniano. Nessas circunstâncias, o secretário-geral conserva capacidade para alertar, mediar, prestar assistência humanitária e mobilizar a opinião pública, mas não dispõe dos meios necessários para substituir a ação política do Conselho.
A dependência financeira constitui outra limitação. Os grandes contribuintes podem exercer pressão sobre o secretário-geral e sobre os programas da ONU, sobretudo quando ameaçam reduzir o financiamento. Em 2016, Ban Ki-moon aceitou retirar a coligação liderada pela Arábia Saudita no Iémen de uma lista relacionada com violações contra crianças, num contexto de ameaças de cortes a operações humanitárias. O episódio ilustrou a dificuldade de conciliar os princípios da Organização com a necessidade de preservar os recursos indispensáveis ao seu funcionamento. Situações semelhantes explicam por que razão o secretário-geral é por vezes criticado tanto por excesso de prudência como por excesso de ambição.
Desafios futuros
O futuro do cargo dependerá da capacidade do próximo secretário-geral para atuar num sistema internacional mais fragmentado. As alterações climáticas, as crises sanitárias, o crescimento das desigualdades, a inteligência artificial, os conflitos armados e a erosão da confiança nas instituições multilaterais exigem respostas coordenadas. Contudo, a intensificação da competição entre os Estados Unidos, a China e a Rússia torna cada vez mais difícil reunir maiorias no Conselho de Segurança e construir soluções comuns. A estas dificuldades juntam-se os constrangimentos financeiros, agravados por cortes nas contribuições e pela expansão contínua das tarefas atribuídas à ONU. A escolha do sucessor de António Guterres terá, por isso, um significado que ultrapassa a seleção de um dirigente administrativo. Estará em causa o equilíbrio entre independência e prudência, entre a defesa pública dos princípios da Carta e a diplomacia reservada, entre a autoridade política e a capacidade de gestão. Os apelos à nomeação da primeira mulher para o cargo, bem como à aplicação da rotação regional em favor da América Latina e das Caraíbas, refletem a vontade de tornar a liderança da ONU mais representativa. Seja quem for o próximo titular, herdará os mesmos dilemas fundamentais enfrentados pelos seus antecessores: terá de dirigir uma organização complexa, mediar interesses incompatíveis, preservar a confiança das grandes potências sem ficar subordinado a elas e procurar transformar os princípios universais das Nações Unidas em resultados concretos. É precisamente esta combinação de responsabilidade administrativa, iniciativa diplomática e limitação política que continua a fazer do cargo de secretário-geral um dos mais difíceis e singulares do sistema internacional.
